Le Droit Administratif
Définition :
« Le
droit administratif est l’ensemble des règles juridiques qui régissent les
relations de l’administration avec les particuliers, et qui s’appliquent à
l’organisation, à l’action et aux activités administratives ainsi qu’au
contentieux administratif. »
Le
droit administratif s’intéresse aux structures administratives, à
l’organisation administrative de l’Etat, aux interventions par lesquelles les
autorités publiques assurent la satisfaction des besoins de la collectivité. Le
droit administratif détermine aussi le statut des organes chargés des tâches
administratives, il précise leurs moyens d’action, leurs pouvoirs, leurs
obligations et réglemente également le contrôle de leurs activités.
Il
faut faire la distinction entre le droit administratif et la science administrative
« La science administrative est une branche des sciences sociales qui
prend en considération les opinions, les attitudes et les conduites des hommes
et des groupes qui composent l’appareil administratif. »
Avant
de voir les différentes subdivisions, on va d’abord définir ce que c’est
l’administration :
«L’administration
est l’ensemble du personnel, des agents, des organes qui exercent l’activité
administrative qui consiste à satisfaire les besoins d’intérêt général. »
Il
faut préciser qu’il s’agit de l’administration publique qui se distingue de
l’administration des sociétés ou des entreprises privées (on dit conseil
d’administration de telle société, on parle aussi d’administrateur de société).
Ce
chapitre sera réservé à l’étude de l’organisation administrative ; cette
organisation qui varie entre deux modalités principales :
-
La
centralisation
-
La décentralisation
C’est
le système qui ne reconnaît pas l’existence juridique des collectivités
territoriales et qui concentre la gestion des affaires nationales et locales
entre les mains du pouvoir central.
La
centralisation est susceptible de deux modalités :
-
La concentration
-
La déconcentration
Dans
ce système toutes les décisions sont prises par le pouvoir central et exécutées
ensuite sur place par des agents qui représentent les autorités centrales, et
ces représentants locaux sont des fonctionnaires.
Dans
un tel système, le pouvoir de décision se trouve entièrement concentré au
sommet de la hiérarchie entre les mains des agents centraux (ex. les
ministres).
Ce
système a des avantages mais beaucoup d’inconvénients. Parmi ses avantages
c’est la rapidité des décisions, les résultats obtenus sont rapides puisqu’il
n’y a qu’une seule volonté qui part du sommet de l’Etat jusqu’à la base.
Mais
ses inconvénients sont nombreux : d’abord le pouvoir central risque d’être
débordé par le nombre d’affaires à traiter et par la complexité des tâches
quotidiennes qui ne cessent de se multiplier et de se développer.
Autre
inconvénient de ce système c’est que les autorités centrales sont trop
éloignées des affaires locales et des intérêts locaux.
C’est
le système d’organisation administrative qui consiste à remettre d’importants
pouvoirs de décision dans des matières plus ou moins étendues à des agents
locaux répartis sur l’ensemble du territoire national et liés au pouvoir
central par une obéissance hiérarchique.
Cette
modalité permet de décharger le pouvoir central et d’obtenir des décisions
mieux élaborées et mieux adaptées aux exigences locales.
Son
inconvénient c’est que les organes locaux sont dans une situation de dépendance
à l’égard du pouvoir central (celui – ci peut annuler des décisions prises au
niveau local).
C’est
le système (fondamentalement opposé au précédent) dans lequel des tâches
administratives, des pouvoirs de décision sont remis sur l’ensemble du
territoire à des organes qui ne sont pas des agents du pouvoir central mais qui
sont les représentants des citoyens (ex. la commune).
La
décentralisation est un système assez démocratique parce qu’il permet de faire
participer les administrés à la gestion des affaires qui les concernent
directement.
Dans
le cadre de la décentralisation les collectivités locales disposent d’une
existence juridique, elles possèdent également des organes propres pour la
gestion de leurs affaires, ces organes sont élus par les membres de la
collectivité elle-même. Les collectivités locales disposent aussi de
l’autonomie financière, elles ont des ressources propres, mais il ne s’agit pas
d’une autonomie absolue ; ainsi des techniques juridiques ont été prévues
afin de permettre au pouvoir central d’exercer un contrôle sur les
collectivités, c’est ce qu’on appelle la tutelle, qui constitue une limite à
l’autonomie locale, et à la décentralisation elle-même.
Selon la constitution de 1996 : les
collectivités locales au Maroc sont les régions, les préfectures et provinces
et les communes. Toute autre collectivité est crée par la loi.
La
commune est une collectivité territoriale de droit public dotée de la
personnalité morale et de l’autonomie financière. Les communes sont divisées en
communes urbaines et communes rurales.
La
commune comprend un conseil communal et un exécutif communal et des commissions
permanentes.
Les
membres des conseils communaux sont élus pour une durée de six ans (au scrutin
uninominal à la majorité relative)
Pour
être éligible il faut avoir 23 ans révolus, être inscrit sur les listes
électorales de la commune où le candidat compte se présenter.
Sont
inéligibles : les magistrats de l’ordre judiciaire, les magistrats de la
cour des comptes, les gouverneurs, les secrétaires généraux des préfectures,
pachas et caids et leurs khlifats, les
chioukhs, les mouquadmines ainsi que les naturalisés marocains.
«Le
conseil règle par ses délibérations les affaires de la commune et à cet effet
décide des mesures à prendre pour assurer à la collectivité locale son plein
développement social, économique et culturel. »
▪ L’exécutif communal : est composé
essentiellement du président du conseil communal et il est élu à la majorité
absolue des membres du conseil. Les pouvoirs obtenus par les Pachas et caïds auparavant sont maintenant octroyés
aux présidents du conseil communal en matière de police administrative ce qui
signifie en matière d’ordre, de tranquillité, de sécurité ou de salubrité
publique.
Les
Pachas et caids agissent dans certains domaines : rassemblements publics,
police de la chasse, réglementation du commerce des boissons alcoolisées,
répression de l’ivresse publique, contrôle des prix.
Le président du conseil communal a la fonction d’officier d’état civil ( ce pouvoir appartenait aux Pachas et caids. » Il est le chef hiérarchique des fonctionnaires locaux.
▪ Les commissions permanentes : elles sont
constituées par le conseil et ont pour rôle l’étude préalable des questions
devant être soumises à l’examen de l’assemblée plénière. La commune règle
toutes les questions d’intérêt communal, le développement économique et social.
Le principe de l’unité de la ville
La
charte communale promulguée en 2002 a introduit des dispositions particulières aux
communes urbaines de plus de 500.000 habitants, ainsi ces dernières sont gérées
par un conseil communal, et subdivisées en arrondissements. Les arrondissements
sont gérés par un conseil d’arrondissement et par des conseillers.
Les
attributions de ce conseil d’arrondissement sont de deux sortes :
Ø
Les attributions exercées pour le compte et sous le
contrôle du conseil communal :
-
Décide des crédits qui lui sont affectés par le
conseil communal.
-
Veille à la gestion, la conservation et l’entretien
des biens publics et privés attachés à l’exercice de ses compétences.
-
Examine et vote les propositions d’investissements à
soumettre au conseil communal.
-
Participe à la mobilisation sociale, à la promotion
du mouvement associatif, sportif, culturel…
-
Décide des programmes, modes de gestion des
équipements collectifs tels que les halls et marchés, jardins publics, maisons
de jeunes, infrastructure sportive…
Ø
Des attributions consultatives :
-
Le conseil de l’arrondissement peut faire des
propositions, des suggestions et émettre des avis sur toute question
intéressant l’arrondissement.
-
Le conseil dispose de la possibilité d’adresser des
questions écrites au conseil communal, et celui-ci est tenu de lui répondre
dans un délai de trois mois.
-
Le président du conseil d’arrondissement est
l’autorité exécutive de l’arrondissement. A ce titre il exécute les
délibérations du conseil de l’arrondissement, prend les mesures nécessaires à
cet effet et en assure le contrôle.
-
Il prend les mesures de police administrative
relatives à l’hygiène, la salubrité, la tranquillité et la sûreté des passages.
-
Délivre sous le contrôle du conseil communal les
autorisations de construire, les permis d’habiter, et les certificats de
conformité.
-
Le président du conseil d’arrondissement et les
vice-présidents sont chargés des attributions reconnues au président du conseil
communal en matière d’état civil, de légalisation de signature. (article 104)
La
constitution marocaine précise que les préfectures et provinces élisent des
assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires dans les
conditions déterminées par la loi.
L’Assemblée
préfectorale ou provinciale est formée de membres élus au suffrage indirect
parmi les conseillers communaux de la préfecture ou de la province par un
collège électoral formé par les conseillers communaux de cette collectivité et
par les représentants des chambres d’agriculture de commerce d’industrie,
artisanat et pêches.
Chaque
chambre élit parmi ses membres un représentant pour chaque préfecture ou
province de son ressort à la majorité relative ( durée six ans ), leurs
fonctions sont gratuites, mais ils perçoivent des indemnités.
Il
existe actuellement 68 assemblées préfectorales et provinciales. L’assemblée
comprend un bureau et des commissions permanentes.
L’Assemblée
peut se saisir de toute question d’ordre administratif ou économique
intéressant soit une préfecture soit une province. Les attributions de
l’assemblée sont essentiellement d’ordre économique et social ( fixe les tarifs
et les règles de perception des taxes …)
Le
financement du budget de l’assemblée provient d’une part de la TVA que l’Etat
verse aux collectivités locales et de la taxe sur les permis de conduire, de la
taxe de vérification des véhicules et de la taxe sur la vente des produits
forestiers.
Le
gouverneur tient une place particulière dans le fonctionnement de la
collectivité préfectorale ou provinciale ; il est chargé de l’exécution
des décisions de l’assemblée et en est également l’organe moteur.
La
régionalisation fait partie de la politique de démocratisation locale, elle
signifie un renforcement des attributions des assemblées territoriales et
l’allègement de l’emprise du centre sur les entités régionales.
La
région a été crée par la constitution de 1992 et confirmée par celle de 1996,
il existe 16 régions au Maroc.
La
région a des représentants au niveau de la seconde chambre du parlement, de
même des cours régionales de compte ont été crées pour assurer le contrôle des comptes
de la région.
« Les
régions ont pour mission, dans le respect des attributions dévolues aux autres
collectivités locales, de contribuer au développement économique, social et
culturel de la collectivité régionale, en collaboration avec l’Etat et lesdites
collectivités.
La
charte régionale insiste sur le fait que la création et l’organisation des
régions ne peuvent en aucun cas porter atteinte à l’unité de la nation et à
l’intégrité territoriale du royaume. La délimitation de la région doit avoir
pour finalité la constitution d’un ensemble homogène et intégré.
Pour
exercer leur mission, les régions disposent d’organes :
Un
conseil régional et un exécutif régional.
Le conseil régional se compose de représentants
élus des collectivités, représentants des conseils communaux élus au niveau de
chaque préfecture et province, des représentants des assemblées préfectorales
et provinciales par un collège électoral composé des membres élus desdites
assemblées, et des représentants des chambres professionnelles élus par un
collège électoral des membres élus des chambres d’agriculture, commerce,
industrie, artisanat , pêches maritimes , et les représentants des salariés
élus par les délégués des personnels des entreprises , des entreprises
minières, représentants de la fonction publique .
Les
attributions du conseil de la région :
-
Il élabore le plan de développement économique et
social de la région conformément aux orientations nationales.
-
Il élabore un schéma régional d’aménagement du
territoire.
-
Il fixe les tarifs et les règles de perception des
taxes perçues au profit de la région.
-
La promotion et l’organisation des zones
industrielles et des zones d’activités économiques.
-
Il adopte les mesures visant à rationaliser la
gestion des ressources hydrauliques au niveau de la région.
De
même l’Etat transfère à la région certaines compétences :
▪
La réalisation et l’entretien des hôpitaux, des lycées, des universités et
l’attribution des bourses d’étude en fonction des orientations nationales.
▪
La formation des cadres et agents des collectivités locales.
Les
ressources financières de la région sont :
-
Une taxe additionnelle de 5 à 10 % sur la taxe
d’édilité.
-
Une taxe additionnelle à la taxe sur les contrats
d’assurance.
-
La taxe sur les permis de chasse.
-
La taxe sur les exploitations minières.
-
La taxe sur les services portuaires.
-
La taxe sur l’extraction des produits de carrières.
-
Une part de l’impôt sur les sociétés.
-
Une part de l’IGR.
-
Une taxe spéciale annuelle sur les voitures.
Le
deuxième organe de la région est l’exécutif
régional, celui-ci est partagé entre le président élu et le
gouverneur représentant du pouvoir central.
Le
gouverneur est l’autorité principale pour l’exécution des délibérations, mais
il reste soumis au contrôle du conseil régional ; et ce partage est soumis
à l’arbitrage du ministre de l’intérieur et au contrôle des juridictions
administratives et financières.
L’administration
d’Etat englobe l’administration centrale et ses prolongements territoriaux qui
sont constitués par les représentants du pouvoir central et les services
extérieurs des différents ministères.
L’administration
d’Etat au Maroc se compose d’organes centraux et d’organes locaux.
Il
s’agit du roi et du gouvernement.
Le
roi occupe une place spécifique dans la structure et le fonctionnement du
pouvoir central ; il est placé au-dessus
des institutions (parlement, gouvernement)
Le
roi dispose d’attributions en temps
normal et d’attributions en temps exceptionnel.
Le
roi a le pouvoir de nomination aux emplois de l’Etat (l’article 29), il nomme
les ministres, les ambassadeurs, gouverneurs, magistrats, et en sa qualité de
chef suprême des forces armées royales il nomme aux emplois militaires.
Le
roi peut déléguer ce droit soit au Premier ministre, aux ministres, chefs
d’administration pour nommer aux emplois relevant de leurs autorités
respectives.
De
façon générale le roi nomme les fonctionnaires appelés à occuper des postes
supérieurs dans l’Etat. Le roi nomme le Premier ministre, il nomme les
ministres sur proposition du Premier ministre, il met fin à leurs fonctions, il
nomme les ambassadeurs, les magistrats.
Le
roi préside le conseil des ministres en tant que chef de l’Etat ; le
conseil des ministres est l’instance dans laquelle sont débattues les plus
importantes questions qui intéressent la politique du pays. La présidence du
conseil des ministres donne au roi l’attribution de participer au pouvoir
exécutif et à l’élaboration de décisions administratives.
L’article
66 de la constitution de 1996 précise que «Le conseil des ministres est saisi,
préalablement à toute décision des questions concernant la politique générale
de l’Etat, de la déclaration de l’Etat de siège, de la déclaration de la
guerre, de l’engagement de la responsabilité du gouvernement devant la chambre
des représentants, des projets de loi avant leur dépôt sur le bureau des l’une
des deux chambres, des projets de révision de la constitution.
Le
roi préside également le conseil supérieur de la magistrature, le conseil de
l’enseignement, le conseil supérieur de la promotion nationale et du plan
… » (article 32 de la constitution de 1996).
Les
décisions royales sont prises sous forme de dahir, le dahir constitue une
particularité de la législation marocaine, le dahir bénéficie d’une immunité
juridictionnelle. Le roi n’est pas une autorité administrative et la cour
suprême refuse toujours de se prononcer sur les recours contre les décisions
royales.
En
période exceptionnelle le roi devient l’autorité administrative unique ;
il concentre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif ( article 35 ) ;
la compétence attribuée au roi est d’ordre général, il devient ainsi le chef de
l’administration.
Le
Maroc a connu cette situation entre 1965 et 1970, durant cette période le
cabinet royal et son directeur général avaient pris une importance
considérable.
Dans
l’exercice de ses fonctions, le roi est assisté par des conseillers et par un
cabinet royal et actuellement par un porte-parole du palais royal.
L’article
59 de la constitution dispose que : «le gouvernement se compose du
Premier ministre et des ministres. » ; l’article 61 dispose que : «sous
la responsabilité du Premier ministre, le gouvernement assure l’exécution des
lois et dispose de l’administration. »
Le
gouvernement exerce ses attributions sous le contrôle et la direction du roi,
puisque c’est le souverain qui nomme le Premier ministre et les autres
ministres ceux-ci sont responsables devant lui.
Les attributions du Premier ministre : Il a le
droit de proposer les ministres à la nomination royale ; il a le pouvoir
de coordination des activités ministérielles, c’est à dire qu’il doit établir
la cohérence entre plusieurs centres de décisions, il assure l’exécution des
lois, il dispose du pouvoir réglementaire. Ce pouvoir signifie que c’est le
Premier ministre qui doit édicter par décret les dispositions qui en précisent
les modalités d’application ; ces décrets doivent toutefois être délibérés
en conseil des ministres et contresignés par les ministres chargés de
leur
application.
Dans
l’intervalle des sessions du parlement, le premier ministres peut sur la base d’une
loi d’habilitation prendre des décrets-lois pendant un délai limité et pour un
objet déterminé et avec l’accord des commissions permanentes. Ces décrets-lois
doivent toutefois être délibérés en conseil des ministres et soumis à la
ratification de la chambre des représentants à la session suivante.
Les
services du Premier ministre sont constitués par: les secrétaires d’Etat,
les ministres délégués placés auprès du Premier ministre, et le secrétariat
général du gouvernement qui est un appareil administratif permanent et qui a
une mission générale d’étude et de contrôle, et de diverses missions
particulières.
Ø
Les ministres
Il
y a deux catégories de ministres, les ministres et les ministres d’Etat.La
qualité de ministre d’Etat est un titre purement honorifique qui confère à son
titulaire une préséance protocolaire sur les autres membres du gouvernement, le
poste de ministre d’Etat peut s’expliquer par le désir d’associer au
gouvernement une personnalité en raison soit de sa compétence, de son audience
ou d’une longue expérience acquise dans un domaine déterminé, et même lorsque
le ministre d’Etat n’a pas de responsabilité ministérielle, il participe aux
travaux du gouvernement et à la prise de décisions.
Les
attributions des ministres : les ministres ont une fonction politique et
une fonction administrative.
La fonction politique : ils participent au
travail du gouvernement et exercent les compétences attribuées par la
constitution.
La fonction administrative : le ministre est chargé de diriger son département ministériel, il exerce le pouvoir hiérarchique sur les agents de son département comme les nominations dans ses services ( ce pouvoir lui est délégué par le roi), le pouvoir de promotion, des mutations pour raison de services, il a un pouvoir disciplinaire, le ministre gère également les crédits de son département.
Chaque
ministre est assisté par un cabinet ministériel qui regroupe des collaborateurs
que le ministre choisit personnellement en raison de leurs compétences ou de la
confiance qu’il leur accorde ; leur nombre est fixé à six ( un chef de
cabinet et cinq conseillers ).
Le
cabinet a pour rôle de faciliter les relations entre le ministre et les
différents services du ministère, il a une fonction d’étude et de conseil.
Ø
Les ministres délégués
Sont
désignés pour des raisons techniques ou politiques et affectés auprès d’un
ministre ou du Premier ministre ; ils assument sous l’autorité de ce
dernier une partie des attributions.
Ø
Les secrétaires et sous
secrétaires d’Etat
Il
n’y a pas de distinction entre secrétaires et sous secrétaires d’Etat.La
création d’un secrétariat d’Etat permet techniquement de rassembler sous une
même autorité certains services dont l’importance ne justifie pas la création
d’un département ministériel ; elle se justifie par le souci de donner aux
ministres des adjoints dont ils ont besoin.
Le
rôle du secrétaire d’Etat est de seconder le ministre auprès duquel il est
désigné, ou de le décharger d’une partie de son activité.
Ils
ont pour mission de poursuivre l’action de l’administration sur le plan local,
et d’assurer sur l’ensemble du territoire national l’exécution des décisions
arrêtées
au niveau central.
Ils
sont constitués par les services extérieurs et les agents d’autorités :
Les services extérieurs : Ce sont les
différentes délégations régionales qui sont chargées dans la limite de
leur compétence territoriale de
représenter le ministère sur le plan local, et ils sont chargés de la mise en
oeuvre de la politique des administrations centrales sur le plan local.
Certains ministères n’ont pas de présence sur l’ensemble du territoire
national, la nature de leurs activités ne nécessite pas le déploiement d’aussi
larges moyens, alors que d’autres ont une plus large présence ( santé,
éducation, intérieur ).
Les agents d’autorités : L’agent d’autorité
est le représentant de l’Etat et du pouvoir exécutif au niveau des différentes
divisions territoriales administratives du pays. Il s’agit des gouverneurs, des
caids, et super caids, des pachas, des administrateurs et administrateurs
principaux.
Les
gouverneurs sont seuls parmi les agents d’autorité qui possèdent la double
qualité : celle d’agent de l’Etat et organe exécutif des collectivités
locales (provinces, préfectures et régions ), le reste des agents sont des
représentants du pouvoir exécutif au niveau de leurs circonscriptions.
Le
gouverneur est la plus haute autorité administrative dans la province, la
préfecture ou la région ; il veille à l’application des lois et des
règlements, il joue un rôle important dans l’exercice de la tutelle sur les
communes rurales.
Le
gouverneur est responsable du maintien de l’ordre, il dispose des forces
auxiliaires et peut mettre en oeuvre la force publique (police, gendarmerie
royale, FAR).
Le
gouverneur est le supérieur hiérarchique de tous les agents d’autorités qui
exercent leurs fonctions dans la province ou la préfecture.
Les
pachas, caïds et super caïds ont pour principale fonction le maintien de
l’ordre et de la sécurité des citoyens ; ils sont également responsables
de l’application de la réglementation relative aux associations, aux
rassemblements publics, à la presse, aux syndicats professionnels, à la police
de la chasse, au contrôle des prix.
Les
chioukhs et moqqadmines sont des agents de liaison entre les agents d’autorités
et les populations, ils sont nommés par les gouverneurs.
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